北京市哲学社会科学规划办公室
房地产行业发展的国际比较和对北京的启示

日期:2018.09.13

来源:市社科规划办

作者:刘伟 张立元

      ◎相较于日本东京上世纪90年代初及美国纽约州2005年的房地产市场,北京房地产市场的风险相对较小。但仍应当关注人口老龄化等因素导致刚性住房需求下降的问题,要立足中国经济结构转型及全球经济与贸易分工中角色的转变,密切关注利率变动对房地产市场可能产生的影响。

      2008年全球金融危机后,北京房地产商品房销量波动幅度加大,在去库存化等政策的作用下,行业风险有所下降,但未来仍面临较大不确定性。在此情况下,北京房地产市场或可从东京、纽约、新加坡的房地产发展历程中汲取有益经验,如继续控制房地产供给量,适当运用调控政策,关注可能的利率风险,进一步完善保障房制度建设,在经济结构转型中推动房地产行业逐渐步入良性发展轨道。

      一、日本东京房地产发展危机及启示

      (一)日本东京20世纪90年代房地产泡沫的形成与破裂

      二战后日本经济经历了高速发展。20世纪70至80年代,日本经济GDP年均增速达5%,这是“雁阵”理论支撑下创造的经济奇迹;70年代中后期,日本已成为仅次于美国的世界第二大经济体。1975年后,日本城市化率快速提升时期已经结束,突破75%大关后过渡到平稳发展时期;1975年至2000年的25年间,日本城市化率仅提高了2.8%。进入80年代,城市化产生的住房和建设需求已经不再如50、60年代那般强烈。

      “广场协议”(Plaza Accord)的签订催生并加剧了日本经济的泡沫化,大量国际资本开始涌入日本房地产市场。1985年后,日本政府推动减税计划,日本央行也开始施行低贴现率等货币宽松政策。1986~1990年,日本房地产价格迅速蹿升,其中东京圈地价上升速度尤为惊人。1986年后,东京土地价格和房地产价格的快速上扬与住宅开工数和住宅存量的上扬速度明显不匹配,反映出供给端增长保持稳定的情况下,投机性房地产需求的快速增长,这也催生了东京房地产泡沫并促成了经济上的巨大隐患。高涨的地价和房价给个人的住房需求和市政建设带来极大压力,1989年日本政府开始紧缩财政和货币政策。

      20世纪80至90年代,东京房地产市场经历了一轮过山车似的行情,日本中央及地方政府不恰当的财政和货币政策先助推日本东京房价上涨,接着又造成房价大幅下跌,直接导致了20世纪90年代大范围的房地产市场萧条、房地产企业倒闭与经济动荡。

      (二)日本东京房地产市场动荡的政策教训

      一是,日本房地产价格及供给增长背离刚需。日本人口年增速自1947年战后达到峰值6.82%后,一直呈下滑态势。人口老龄化问题随之不断加剧,1980~1985年,日本18-24岁人口的数量首次低于65岁以上人口的数量,人口年龄结构的拐点出现。于是,作为新增购房主力的日本年轻一代,其绝对数量和相对比例不断下降,导致购房刚性需求1985年后开始下降。此外,日本城市化率在1975年达到75.9%后基本停滞不前,城市建设需求的下降进一步削弱了房地产市场赖以成长的基础。1985~1990年,日本及东京房地产价格的增长和刚性需求的疲软呈较强对比,突出地反映了房地产市场繁荣与刚性需求的背离。

      二是,大松大紧的房地产政策很大程度上导致了房市的不稳定性。泡沫初生阶段,日本房地产市场增长动力主要来自投机需求,而日本地方政府未能准确判断房地产市场在经济布局中的定位,仍将其作为拉动经济增长的手段。1985~1988年,为刺激经济增长采取了下调拆放利率、下调再贴现率、货币投放等重量级货币扩张政策,又未采取有效措施抑制房价过快上涨,从而导致投机需求不断增大,房地产市场泡沫也不断放大。同样,当房地产市场价格及成交额飙升到相当高度时,日本政府又匆忙采取较为激进的短期举措来抑制房地产市场,致使房价在短期内迅速下滑;之前推动经济增长的房地产泡沫很快破裂,并波及到金融及其他实体部门,极大打压了地方经济。大松大紧、大起大落的政策措施使得房价短期内出现过山车似的起落,也使日本经济受制于房地产市场并走向停滞。

      二、美国纽约州房地产发展轨迹及启示

      (一)美国纽约州房地产市场震荡历程

      与20世纪50~60年代的日本及20世纪90年代后的中国不同,美国城市化率早已达到较高水平。1980年以后,作为支撑美国经济的重要组成部分,美国房地产行业保持着良性运转,实现了稳定、合理的增长。但进入21世纪后,美国房地产价格也经历了一波与日本类似的大起大落。

      从存量房价值来看,1998年起,纽约州已获许可的新建私人住宅总价值经历了显著增长。1998~2005年期间,有5年的增速超过12%,2006年达到78.28亿美元。之后,增速从12.7%迅速跌落至-9.6%,触发了金融危机;2009年更是降到-51.4%,当年就缩水一半以上。纽约州存量住宅套数、预制房屋平均售价变动趋势也与此类似。比较而言, 1998~2000年,纽约州GDP总值平均增速为5.4%,房地产行业产值的平均增速为4.3%,二者走势基本一致。2001年,纽约州GDP增速从5.5%小幅回落至5.2%,房地产行业产值的增速却从4.2%蹿升至9.2%。2001~2003年,纽约州GDP的平均增速为2.8%,房地产行业产值的增速则高达6.4%。2005~2009年,房地产行业及纽约经济进入振荡期;2010年后经济逐渐企稳,房地产行业与纽约经济GDP此二者的变动再次趋于一致。

      (二)美国纽约州房地产市场震荡因素分析

      一是,经济格局的变动与贸易结构的分工变化。随着全球化趋势的不断加强和发达国家技术实力的提升,世界经济贸易分工化趋势日益明显。20世纪70年代后,美国第三产业不断发展,第二产业逐渐向新兴市场转移,商品贸易逆差逐年扩大,服务贸易顺差逐步累积。但商品贸易逆差额明显高于服务贸易顺差额,导致贸易逆差总量渐次扩大。长期的贸易逆差反映了美国产业结构变迁中第三产业的主导地位,其他国家的美元储备持续增加,美元资产配置需求则不断增强,美国外债规模也随之水涨船高。2010年前,纽约州地方债务飞速增长,这给纽约州政府带来较为沉重的偿债负担,同时也极大地抬高了地方债券的价格。

      二是,减税政策及基准利率调低将资金引入房地产。2001年后,美国经济形势不容乐观,GDP增速逐渐走低,布什政府为挽回颓势实施了经济刺激计划。2001年6月布什签署《经济增长与减税一致法案》,该法案内容包括降低个税税率、放宽个税抵免条件、逐步取消遗产税、企业研发支出允许长期抵扣等。9•11事件后,美国经济进一步遭受打击;2002年3月,布什再次签署《创造就业与工人援助法》,内容包括增加设备投资经营费用抵扣、延长亏损弥补年限、延长税收优惠制度期限等。与此同时,美国基准利率水平也不断下调。这些政策促进了个人消费、企业固定资产投资和房地产投资,刺激了美国经济的短期增长;中、长期内,新屋开工数量及建造支出却不断增加,住房抵押消费额度逐渐增大, 住房抵押贷款利率持续走低,房地产泡沫风险开始被放大。

      三、新加坡房地产发展状况及政策

      (一)新加坡房地产市场整体状况

      新加坡与马来西亚南部接壤,国土面积为719.1平方公里,仅为北京市的4.4%;2016年人口为560.73万,只有北京市常住人口的25.8%。在拥挤的国土上,政策引导下的新加坡房地产市场保持了长期平稳发展。1960年以来,新加坡GDP及建筑业产值一直处于稳定增长时期;20世纪90年代之后,建筑业对GDP的贡献率为3%~6%,处在合理水平。

      新加坡经济具有高度依赖全球贸易的特征。新加坡土地市场、房产销售市场、租赁市场在2008年全球金融危机中遭受了一定冲击,但危机之后便恢复了相对稳定。就土地价格而言,2010年后,新加坡核心中央区无所有权地产价格指数稳定在120~140之间,地产租金指数维持在100~120之间。对于房屋销售,2006~2008年及2012~2014年,新加坡私人住宅新售交易数出现2次下滑,但旋即企稳,其后又呈上升态势。2013年以后,新加坡全国新售私人住宅量达到单季度1000~3000套的水平。不动产租赁市场和房地产金融市场也在金融危机后保持了总体稳定。

      (二)新加坡以组屋为代表的双轨房地产市场政策分析

      新加坡以组屋为特征的房地产政策独具特色。1960年,新加坡建屋发展局成立,承担了为中低收入者提供“组屋”的任务。1964年,新加坡开始提出并构建“居者有其屋”计划,这一计划被李光耀等新加坡领导人视为建国建军的重要支撑政策。在该计划的推动下,1960年之后,组屋住房供应户数及组屋人口入住比例不断上升;1980年包括组屋在内的公共住房占全部住房的比例达到67.4%,1985年组屋入住人口比例为85%。

      新加坡住房市场是由市场主导的私人地产体系和政府主导的组屋住房体系构成的双层体系,组屋住房体系又分为组屋购买制度和体现最低保障的组屋出租制度。组屋购买制度下购买新组屋和二手组屋对购买者的要求不同。具体而言,组屋购买政策具有以下特征:

      (1)严格限制组屋购买数量:有2个家庭成员的1个核心家庭只能购买1套组屋,若要购买新组屋,须在首次购买10年后将原组屋出售,然后才能购买;

      (2)按收入区分不同购买条件:以总的家庭月收入为基准划分组屋购买类别,不同收入级别只能购买对应的双房、三房、四房或五房新组屋;月收入1500新元以下的特困家庭,适用租住组屋的住房保障政策;
      
      (3) 组屋价格适应各收入阶层的购买能力:购买组屋可享受政府补贴及优惠贷款利率,新组屋购买价格仅为二手组屋转手价格的60%~70%,租住组屋价格极低,因此基本可以实现“居者有其屋”;

      (4)严格限制组屋投机性需求:严格限定组屋购买数量,转售组屋需征收高额转售税,对组屋购买人员收入资格和组屋居住要求进行严格限定,从而严格限制了组屋投机性消费,确保了组屋发挥住房保障功能;

      (5)强调家庭概念:以至少2人的家庭为单位购买组屋,位置若能接近父母居住地以便于赡养,可获得更高补贴,凸显出家庭观念在新加坡社会文化中的地位。

      作为刚性需求的住房需求,组屋政策可使其基本得到满足。因此,政府在出台市场化房地产调控政策时,对政策社会效应的顾虑就会有所减少,这也可避免将个人消费与房地产市场捆绑在一起。住房问题产生的政治压力基本得以消除,组屋制度与市场化私人住宅制度互不影响,故能有效控制房地产市场波动对经济的影响,降低房地产市场波动风险的蔓延。

      四、北京房地产发展的特征及经验借鉴

      (一)北京房地产市场发展特征

      北京作为中国首都,吸引着大量人才、聚集了多元产业;其房地产市场对全国而言也具有一定的标杆价值及引导作用。总体来看,2000年后,北京房地产市场保持了稳定增长;2008年金融危机期间短暂回调,接着又出现大幅增长且波动频繁。投资性房地产交易仍较为活跃,近几年的去库存政策取得了一定成果,但还面临一定风险,未来走势则取决于房地产政策的导向。

      从房地产投资额看,北京房地产投资额长期保持增长,但增速波动幅度较大,1996年后增速稳定性有所改善,2008年全球金融危机后,房地产投资告别高增速时期。土地成本很大程度上决定了房地产开发企业的成本。受土地市场供需环境、政府政策规划等因素的影响,北京的土地购置费用总额及成交价格总体亦呈攀升态势,商品房销售额及销售面积仍然处于上涨阶段,并伴随着较大的市场波动。北京存量房和二手房价格指数体现出较强的周期性,当前商品房市场投机性资金的活跃度依旧较高,房地产泡沫造成的潜在风险较大。

      (二)北京房地产市场与其他城市的对比与启示

      1.供需角度下与东京的对比

      从住房需求角度看,20世纪80年代以来,北京及中国的总体城镇化率一直保持着稳定增长,北京市城镇化率始终明显高于全国平均水平,近年来差距有所缩小,但仍有明显距离。人口总量方面,北京还将处于持续增长阶段;但在户籍制度日趋严格、生活环境及质量等因素的影响下,外地人口留京意愿不断下降,北京的人口增长已现乏力之势。人口年龄结构方面,2004年以后,北京市65岁以上人口的数量一直呈缓慢下降趋势;2014年出现拐点,今后若干年内北京人口老龄化趋势或将加剧。与东京市1990年的情况相比,北京市政府已经有意识地缓慢减少住房供给,以降低房地产市场即将面临的巨大风险,并已取得一定成效。但目前商品房库存绝对量仍较大,未来库存的变动尚有不确定性。2007~2016年,房地产行业产值年均复合增长率为8.2%,低于同期北京GDP的增长率10.9%。1990年东京房地产危机受到泡沫急剧破裂的很大影响,因此,对于房地产政策,北京市政府应当继续推动去库存,逐步疏解房地产风险的压力,逐渐将房地产与经济松绑,并加快经济结构转型。

      2.贸易及利率角度下与纽约的对比

      从贸易差额角度看,20世纪90年代以后的全球化浪潮,中国凭借劳动力成本等优势,第二产业迅猛发展,承担着世界工厂角色,但在全球贸易结构的分工中仍与美国存在较为明显的差异。这一差异导致中国外汇储备始终保持较高水平,其他国家的人民币储备远逊于美元储备。加之中国对海外资本的开放程度低于美国,造成人民币资产的海外需求相对较小,难以对中国房地产市场形成较大冲击。但随着中国对海外资本的不断开放及产业结构的调整,中国贸易差额结构也出现拐点,2016年贸易顺差由上年的36,864.83亿元减至33,473.12亿元,7年来首次出现下降。未来,在逐渐开放自身资本市场的同时,中国也应当关注海外资本对国内房地产等实体产业的冲击。

      从利率角度看,由于国内利率市场化程度相对较低,利率受央行基准利率及政策条件的作用较大。2002年以来,虽历经全球金融危机,但总体利率水平仍处于政府较强监管之下。但随着中国利率市场化进程的加快及中国经济结构的变化,利率水平的影响因素不断增多。全球化趋势对国内利率水平的冲击日趋增大,贸易顺差压力和人民币资产配置需求的提升等因素有可能推动国内利率下行。在此情况下,如果采取不恰当的货币政策及财政政策,就有可能将大量资金引向房地产市场,促使房地产泡沫迅速扩大。因此,应当对利率下行产生的潜在泡沫效应给予充分关注。

      3.供给结构角度下与新加坡的对比
      
      北京市保障房政策种类根据不同适用及准入标准,分为廉租房、经济适用房、限价房、公租房、定向安置房等。廉租房、经适房、限价房均以家庭为标准,采取家庭年收入、人均住房使用面积、家庭总资产净值这三项指标作为标准对申请者进行划分。从廉租房到经适房,再到限价房,申请标准逐级放宽。在上述三类保障性住房基础上,公租房申请准入范围得以扩大,将非本市户籍但在京连续工作一定年限的群体也纳入范围。对于家庭年收入的限定仍采用人口分类方法,但限定标准有所放宽。组屋制度对北京市保障房政策的启示为:

      一是增加保障性住房数量。近年来,保障性住房及商品房计划供应面积的比例并无实质变化;1985年新加坡组屋入住比例高达85%,与此相比,北京市保障性住房的入住比例明显偏低。保障房制度需要划拨大量住房补贴,这对政府的财政实力有着较高要求。对于北京而言,刚性住房需求仍有持续上涨空间,因此,增加保障房的建设与供应数量是保障房制度中最重要的环节。

      二是加强保障房建设用地的合理规划。新加坡最早于1960年对组屋的建设进行规划,其总体布局较优,并未将其地理位置与市场化私人住宅隔离,而是此二者的高度融合。北京城历史悠久,重构规划的难度较大,而且保障房建设起步较晚。目前,新建的保障房多在五环以外,地理位置较为偏远且通勤和出行压力大,使其吸引力下降。因此,需要在项目选址过程中,结合城市布局对保障房区位尽量进行合理规划,以提升保障房的宜居度。

      三是加强对保障性住房管控的执行力度。为抑制组屋的投机性和营利性使用,新加坡对组屋拥有者出售、出租组屋的行为均设定了严格的年数和资质限制,从而最大程度地实现了组屋对刚性住房需求的满足,取得了符合预期的政策效果。北京的保障房制度对申请者人均住房使用面积做出限定,出售行为也进行限制。例如,经适房、限价房购买满五年后才能出售,此时还须上缴土地收益等。然而,鉴于保障房项目实施范围大,申请者众多;未来应进一步加强对保障房申请者资格的审查力度,保障房购后出售的监管力度,以及保障房申请者须入住、使用保障房的要求等。

      五、北京房地产行业发展总结与启示

      综上所述,北京房地产市场经历了十多年爆发性增长后进入调整期,房地产市场波动逐渐频繁,风险随之加大,未来的不确定性也变大。相较于日本东京上世纪90年代初及美国纽约州2005年的房地产市场,北京房地产市场的风险相对较小。但仍应当关注人口老龄化等因素导致刚性住房需求下降的问题,要立足中国经济结构转型及全球经济与贸易分工中角色的转变,密切关注利率变动对房地产市场可能产生的影响。此外,北京还可借鉴新加坡组屋政策的优势,不断加大保障房的建设数量,逐渐放宽对保障房申请者在户籍上的限制,做好保障房位置规划及政策落实问题,从而真正向“居者有其屋”的目标迈进。

      (作者:刘伟,北京大学经济学院兼职博士生导师,中国人民大学经济学院博士生导师;张立元,北京大学经济学院。)


      摘自北京社科基金项目“北京市房地产行业发展研究”最终成果